至关重要的。地方政府的有效性一方面取决于居民对政府提供的服务与其课税之间进行比较的能力，另一方面则取决于居民影响和改变政府决策的能力。当然，民主是履行责任的一项重要机制。缺乏充分信息的民主和缺乏民主的信息都是难以为继的。即使在民主机制尚不完善的国家，充分的信息对于保证公共服务水平的提高仍十分重要。实践表明，信息越公开，公众掌握的信息越多，分权的结果越理想。因此，转移支付应尽可能简单、全面且具有可预见性。

(二)中央政府政策
地方政府运行的体制环境可以概括为以下三种情况：被过度监控的地方公共部门、监控不足的地方公共部门和管理扭曲的地方公共部门。第一种情况在发展中国家中非常普遍——大多数地方政府的具体事项都由中央政府控制，留给地方自主行动的空间十分狭小甚至没有；中央政府通常直接为地方公共服务提供资金或专项拨款，并对地方财政予以限制。在这种情况下，中央政府的微观控制往往导致地方政府的羸弱和能力不足。相反，一些国家不适当的分权策略导致了对地方公共部门的监控不足。例如，欧洲的一些转轨国家赋予地方政府的责任以及财政收入的份额较大，由其负责执行重要的公共服务职能，但却未能相应建立充分的制度体系以保证财政资金的合理使用。最后一种情况是地方政府经常从中央政府得到扭曲或错误的信号和指令。例如，在一些国家中，能够得到的转移支付数额取决于地方赤字的规模，这显然是一种不正确的激励。还有一些国家的地方基础设施投资可以在不支付任何成本的情况下得到中央资金，但其运行或维护却得不到资金支持。这导致了对新投资的扭曲性偏好，因为这种资金支付导致了地方政府不去维护既有设施(必须使用自有资金)，而强化了对新设施的需求(中央政府将予以支付)。
如何使地方政府在中央政府政策的影响下仍可采用一定的主动策略以使地方居民的生产和生活得以改善是转移支付设计中的一个重要问题。为实现这样的目标，中央政府在对地方政府进行管理的过程中，有必要采用多样性的政策与地方政府实际情况的多样性相匹配。实践表明，成功的分权必须认识

到地方政府体系的多样性和差异性，并允许其针对特定的分权策略采用具有多样性和差异性的政策，包括对特殊的地方性问题采用地方提出的解决办法。因此，对于中央政府而言，明智的方案也许是根据各地区的能力和利益与地方政府签订具体的合同(涵盖一定年限而不是以年度为基础，并采用开放性的、双方相互达成协议的方式)。在很多国家都存在多样性并且从政治方面考虑有必要使法律保持名义上的统一性的情况下，只有这种类似签订合同的方法才能使中央政策保持必要的非统一性，从而以最低的成本取得最理想的结果。值得注意的是，这种“契约”体制与纯粹的斟酌使用的政策体制之间是有区别的——尽管这种情况下转移支付的设计看起来相对复杂、多样且具有一定的主观随意性，但从本质上说，该体系的复杂性和多样性仍与后者存在很大差异，并更具透明度和可预见性。

(三)地方政府的负责程度
要想使分权化财政体制运行良好，掌管地方基础设施和公共服务的部门还必须对为之付费的人和从中受益的人负责——当存在转移支付时这两个群体并不完全一致。执行和承担这些职责不仅要求明确而合理的激励机制，还要为地方选民提供充分的信息，并且使他们能够对公共服务提供体系产生某些实际影响或控制。由于提高负责程度是改善公共部门绩效的关键，而信息又是提高负责程度的关键所在，因此系统收集、分析和报告可以用于证明对目标的遵从并对未来决策有具有帮助的信息在分权体制中是一个重要因素。完备的信息对于通过政治程序的公众参与以及对负责监督和为地方政府行为筹集部分资金的中央机构对地方政府进行监督都非常重要——除非地方公众清楚地方政府都做了什么，做得怎样，耗费了多少成本以及由谁为之付费，否则为选举有效政府而建立的地方选举机构就无法产生。
同样，除非中央机构能够胜任对地方绩效的监督和评价，否则很难保证分权后在全国范围内具有重要意义的职能被地方政府充分履行。因此，分权体制的一个重要特征由此而变成了中央评价能力的提高。中央在对地方努力给予财政支持的同时，也必须在地方绩效不够理想时通过减少支持予以惩罚——这种政策要求制定胜任的标准以及对绩效进行衡量的标准。在分权计划中建立这种评估能力的机制包括：在转移支付计划中加入落日条款，也就是规定几年后对地方机构的转移支付可以延续，前提是这些转移支付能够通过某种对其绩效进行的独立评估。另一种方法是将中央政府支持为基础设施筹资而进入资本市场的必要性既作为否定具有明显缺陷计划的甄别器，又作为建立地方能力水平和努力程度的评估体系。再有就是收集有关地方政府绩效的可靠信息并发布给公众。

四、中国政府间转移支付的优化路径

作为政府间财政体制的重要组成部分，转移支付在不同制度环境下产生的效果也存在差异。我们不能从某一具体的环境中拿出一种制度安排，并将其植根于另一环境的外部土壤中，而期望得到同样的结果。因为对于某一国家而言，改革方案是否可行在很大程度上取决于具体的制度环境及其成因。换言之，好的政策建议必须量体裁衣。
改革开放以来，中国政府间财政关系经历了渐进的分权化改革。从目标和动力上看，财政上的压力是中国经济体制改革的直接原因，而选择财政体制改革作为经济体制改革的突破口是中国财政主导型经济体制的内在要求。因此，从中国近年来政府间财政关系改革的目的上看，分权中强调更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足够的财政资源。在这种自上而下的财政分权体系中，地方政府在很大程度上发挥着中央政府代理人的作用。作为许多公共服务的提供者，地方政府并不具有关键的决策权——尽管中央政府将许多活动的管理权授予下级政府，却很少下放决策权和对收入的控制。在税权高度集中、支出责任高度分散的情况下，地方政府缺乏必要的税收收入为公共服务提供所需的资金。因而，转移支付不可避免地被用于弥补纵向财政缺口，成为

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