中央政府实现纵向控制的重要手段，这在1994年推行的分税制改革中表现得尤为明显。为取得地方政府对改革的支持和对中央控制的认可，中央政府在转移支付中设置了以保障地方政府既得利益为目的的以来源地为基础的税收返还体制，并一直在转移支付中占有较大的份额。按照该模式，地方掌握的资源越多，经济发展程度越高，地方居民越富有，获得的返还收入就越多。尽管收入来源地规则较好地顾及到地方政府的既得利益，在政治上易于被广泛接受，但从平衡各地区财政能力的角度看，收入来源地规则并不具有再分配效应，无益于实现财政均等化目标。此外，包括专项拨款、结算补助和老体制上解等在内的转移支付拨款都在一定程度上偏离了均等化目标，有的甚至产生了逆向均等效果。再者，在地方财政收入中所占比重过高的转移支付很容易使地方政府在作出财政决策时忽略税收与政府支出收益之间的联系，有关地方公共服务范围和水平的决策很可能变成地方与更高级次政府间关于地方公共项目补贴规模和形式的谈判结果。在信息不对称和中央政府监控能力有限的情况下，大量资金流向了地方偏好的支出项目，支出绩效难以保证。
如上所述，中国自上而下的财政分权强调更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足够的财政资源。在这种情况下，地方政府在很大程度上被视为中央政府的代理人而不是独立的行为人，其财政收入也必然会更多地依赖中央政府的转移支付，因为转移支付有利于使地方政府按照中央政府建立的标准提供公共产品和服务。因此，如何在保证中央政府政治控制能力的情况下减少对资源配置的扭曲效应应当是中国政府间转移支付的努力方向。笔者认为，改进中国转移支付体系的策略应当是进一步完善以公式为基础的分配标准，并在政治上可行的情况下促进均等化。理想的政府间转移支付形式应当在数量上具有可预见性，且不会因受益人的行为而发生改变。以公式为基础的转移支付体系有利于使中央政府从提高地方政府对其支持的压力下解脱出来，为地方政府提供具有可预见性和稳定性的分配机制，从而使地方政府的预算具有更大的确定性。因为地方官员清楚，中央政府的资金支持力度将按照已知的公式变化，而不是根据临时商议而作出的决定。转移支付的分配公式应当建立在对地方财政能力和支出需求进行可行和可接受的测量基础上，将分配要素严谨而充分地融入公式中。同时，资金的拨付应以绩效为条件。支出需求即公共服务需求，通常用人口和地方政府的职责来表示。财政能力指的是各地方政府的潜在收入能力，而不是实际收入。由于主观上不努力征税地区的财政能力通常会被低估，从而导致努力征税的地区在均等化转移支付资金的分配中处于相对不利的地位。因此，尽管税收努力的测定相对复杂，均等化转移支付也必须考虑税收努力的因素。
此外，转移支付体系的完善还需要建立大量的数据和信息，因为充分的数据和信息一方面是资金分配公式建立的基础，另一方面也是中央对地方政府财政绩效进行监督的前提。由于货币可换作其他商品，因而即使基于财政需求和能力指标的转移支付也无法保证接受地区的政府将得到的资金用于中央政府所希望的领域。因此，建立并维护有关地方财政的完整信息并使公众能够接触到这些信息以提高对地方政府资金使用的监督能力是运行良好的转移支付体制的重要组成部分。

五、结论

作为分权化财政体制的组成部分，政府间转移支付在弥补纵向财政不均衡、促进财政均等、鼓励下级政府提供具有外溢性的公共产品和服务以及实现中央政府的政治目标等方面发挥着重要作用。由于各国政府间财政体制存在着较大差异，因而转移支付在不同制度环境下产生的效果也很不相同，这取决于各国所处的政治经济状况和由此而确定的目标。中国自上而下的财政分权强调更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足够的财政资源。在税权高度集中、支出责任高度分散的情况下，转移支付不可避免地被用于弥补纵向财政缺口，成为中央政府实现纵向控制的重要手段。因此，如何在保证中央政府政治控制能力的情况下减少对资源配置的扭曲效应就成为今后中国政府间转移支付的努力方向，改进中国转移支付体系的策略应当是进一步完善以公式为基础的分配标准，并在政治上可行的情况下促进均等化。建立并维护有关地方财政的完整信息，并使公众能够接触到这些信息以提高对地方政府资金使用的监督能力是转移支付体制运行良好的保障。

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