地方议会监督军政府，制约军政府的权力，“洎乎功成……军政府即欲专擅，其道无繇”；而人民又因有地方自治的训练而具备了民主政治的素质，“一旦根本约法，以为宪法，民权立宪政体有磐石之安，无漂摇之虑矣”。[23]他举美国和法国为例说，美国革命后国体“一成不变，长治久安”，而法国革命后“大乱相寻，国体五更，两帝制而三共和”。他分析原因说，英人素富于“自治能力”，美国“未独立以前”，“地方自治已极发达；故其立国之后，政治蒸蒸日上，以其政治之基础全恃地方自治之发达也”；而法国“之国体向为君主专制，而其政治向为中央集权，无新天地为之地盘，无自治为之基础也”。而当时的中国“缺憾之点悉与法同，而吾人民之知识、政治之能力更远不如法国，而予犹欲由革命一跃而几于共和宪政之治者，其道何由？此予所以创一过渡时期为之补救也。在此时期，行约法之治，以训导人民，实行地方自治”。[24]如果“县县都可以自治，中华民国便自然成立。如果全国的人民不能自治，总是要靠官治，中华民国便永远不能成立”。[25]他希望通过实行地方自治，一方面训练广大民众的民主精神和政治能力，一方面打下民国的政治基础，最终在中国建立真正的民主制度。
关于地方自治的具体方式，孙中山前期曾主张以省为单位实行地方自治，但后来逐渐转为以县为单位实行地方自治。关于实行县自治的步骤，孙中山在1924年的《国民政府建国大纲》中有系统的表述。他主张：“在训政时期，政府当派曾经训练、考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。其程度以全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革命之主义者，得选举县官以执行一县之政事，得选举议员以议立一县之法律，始成为一完全自治之县。”此后，“其国民有直接选举官吏之权，有直接罢免官吏之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”。“每县地方自治政府成立之后，得选举国民代表一员，以组织代表会，参与中央政事”。[26]
三、依法行政论
“依法行政”原则是孙中山在进行民主革命过程中一贯倡导的。他主张国家事务应该依法而行，政府行为也必须有法律的统一规范，官吏行政必须以法律为依据和准绳。早在孙中山在就任南京临时政府大总统之初就表明：“中华民国建设伊始，宜首重法律。”[27]这是以孙中山为代表的革命党人，在建设新国家过程中所坚持的一个基本方向：即中华民国应依法立国、依法治国。南京临时参议院成立时，孙中山亲率内阁成员前往祝贺，并致颂词，极言立法工作的重要性，称参议院“所议者国家无穷之基，所创者亘古未有之制。其得也，五族之人受其福；其失也，五族之人受其祸”。[28]此后，孙中山在不同场合一再强调：治国应“以人就法，不可以以法就人”，[29]“官厅为治事之机关，职员乃人民之公仆”，[30]即使总统也“不过国民公仆，当守宪法，从舆论”，[31]官民须一体守法。在这种思想指导下，他领导的南京临时政府在短短三个月的时间里颁布了大量的行政法规，用以规范政府的行政行为，为依法行政提供法律依据。如公布《财政部通则》，规定财政机关的组织和权限；发布《造币厂章程》，统一币制；颁布《大总统禁烟令》、《大总统令内务部晓示人民一律剪辫文》，革除封建陋习；制定《官职试验章程草案》、《文官考试令》，加强对行政机关的法律管理等。

对于现实中存在的不依法行政的情况，孙中山坚决反对。1912年3月，南京临时政府内务部次长居正，“见上海报纸语杂言庞，思有以纳于轨物”，即拟定了《暂行报律》三章，且未经呈孙中山交临时参议院通过，即予发布。此《暂行报律》对新闻出版问题作了三项规定：“（一）新闻杂志已出版及今后出版者，其发行及编辑人姓名，须向本部呈明注册，或就近地方高级官厅呈明咨部注册。……否则不准其发行。（二）流言煽惑共和国体有破坏弊害者，除停止其出版外，其发行人编辑人并坐以应得之罪。（三）调查失实，污毁个人名誉者，被污毁人得要求其更正。要求更正不履行，经被污毁人提起诉讼时，得酌量科罚。”[32]不管此《暂行报律》三章的内容是否妥当，此事本身违反了立法程序，是南京临时政府的失误，立即引起报界的强烈反对。上海报界俱进会及十多家报社联合致电孙中山，指责“内务部擅定报律，侵夺立法权，……欲袭满清专制之故智，钳制舆论，报界全体万难承认”。[33]孙中山接到此卢后，马上令内务部取消该律，他指出：“民国一切法律，皆由参议院议决宣布乃为有效。该部所布暂行报律，既未经参议院议决，自无法律效力，不得以暂行二字，谓可从权办理……民国此后应否设置报律，及如何订立之处，当侯国民议会议决，勿遽亟亟可也。”[34]同时，孙中山复电报界俱进会及各报馆，说明“民国一切法律，须经参议院议决发布，乃生效力。此次内务部所布暂行报律三章，未经参议院决议，应作无效”。[35]在孙中山的干预下，这一风波逐渐平息下来。当时上海具有一定影响的各种报纸达十数家，政治背景复杂，经常对南京临时政府的各项政策及举措加以批评与攻击。这批评与攻击，有些很不利于南京临时政府的有关工作的展开，但在限制舆论还是尊崇法治两者之间，孙中山是选择了后者，表现了出对以法治国理想信念的执著和革命党人容纳各种不同声音的宏大气魄。此后，尽管政局不稳，长期过着颠沛流离的生活，但孙中山却一直十分关注中国行政法制的建设，希望行政机关依法行政，防止以人为治。
四、余论
以上是孙中山的行政法律观中的荤荦大者，我们从这些内容可以看出，在他的理论中，既可以找到中国传统优秀行政法文化的内容，又能看到西方近代行政法文化的直接影响。他从现实的需要出发，取彼之长，补己之短，古为今用，洋为中用，他的民政关系论、地方自治论和依法行政论等对当时的中国产生了积极而深远的影响。但是，金无足赤，人无完人，他的行政法律观也具有历史的和阶级的局限性。如他设想通过权能分治、以权制能管理模式，协调民政关系，以防止政府权的滥用，达到主权在民的目的。尽管这种观点具有十分积极的意义，但

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