摘要：以武汉市江夏区的耕地保护为例，分析江夏区城乡结合部的耕地保护的问题及其产生根源，提出了在城市化的进程中应注意加强城乡结合部的耕地保护的建议，为促进武汉市江夏区正在进行的耕地保护工作提出相应的对策和建议。
关键词：城乡结合部；耕地保护；对策；江夏区

1 城乡结合部耕地利用现状及问题

1.1 土地利用现状
江夏区位于武汉市光谷片区以南，以平原和低丘陵为主。根据江夏区土地利用变更调查数据，2005年农用地面积为121352.9公顷，占土地面积的60.24％，其中耕地为79225.4公顷，占土地面积的39.33％。建设用地25295.3公顷，占土地面积的12.56％，其中居民点及工矿用地为19555.5公顷，占土地面积达9.71％。未利用地54809.7公顷，其中未利用土地仅有3413.7公顷，其他未利用地为51396.0公顷。

1.2 耕地利用存在问题
(1)耕地资源总量减少，减少速度快。
据土地利用变更调查数据统计，2001～2005年平均每年减少2241.98公顷，耕地在不断减少，而且有逐年增加的趋势。
(2)耕地资源质量相对不高。
根据《武汉市江夏区土地适应性评价报告》，2005年全区质量好的耕地面积只有21660.86公顷，占耕地总面积的25.37％，质量中等持久使用会引起耕地退化的二等耕地占耕地总面积的39.82％。其余耕地质量均较差乃至不易耕作。
(3)人均占有耕地少，后备土地资源不足。LOCALHoSt
2005年全区人均耕地面积为0.12公顷，且全区未利用地54809.7公顷，占土地面积27.20％，其中有很多是湖泊水面，开发难度大，耕地后背资源紧缺。

2 城乡结合部耕地保护过程中出现的问题

2.1 非农建设占用耕地剧增，耕地数量锐减
受区域企业外迁的接纳区。随着各业的发展，除传统工业外，其他行业的扩展因受占地空间的局限，也外迁、或在主城区之外建立分支机构。城市规模的发展和扩大，城乡结合部的耕地是城市用地扩展的对象，因而耕地数量急剧减少。

3.3 比较经济利益的存在
在市场经济体制下，任何经营行为首先考虑的是经济利益问题，经济利益的驱使也加速了耕地的非农转用。一方面，城在农副产业与粮食种植比较利益巨大差异的驱使下，一些质量较好的耕地纷纷转为渔业养殖、畜牧业、林果业发展用地。另一方面，作为城乡结合部，它的区位优势虽然比不上中心城区，但是要远远优于远离城市的乡村地区，这也成为了项目建设乡村布局与城市布局博弈后的折中选择之地。在巨大的经济比较利益的驱使下，增加了城乡结合部的土地资源的压力，非农建设用地在不断的增加。而耕地也在不断的减少。

3.4 法律、制度的缺欠及与政策的矛盾
从现有土地产权制度来说，产权的不明晰是城乡结合部耕地保护不力的最大原因之一。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农民集体所有。但从产权完整的角度讲，目前农户实际上只掌握了土地的使用权与收益权，并没有对土地的处分权。没有享有完整的土地产权。这就增加了农民土地经营的不确定性及农地投资的风险，使农户对耕地过度或粗放使用。在土地流转制度方面，低征高出的“剪刀差”无疑也成了耕地保护的阻力。
从政策的角度来看，所有政策的制定都有它的指向作用，可以实现一定的政策目标，但倘若不同政策都指向同一个客体势必会产生一定的抵触作用，在对耕地的保护同样如此。

4 城乡结合部耕地保护的对策

4.1 严格控制非农建设占用耕地，保障耕地总量动态平衡
在城乡结合部大量的耕地流失中。非农建设占用是耕地减少的主要动因。因此，城乡结合部土地利用应该从以下几个方面进行控制：第一，积极引导用地单位转变思路，致力挖掘存量土地潜力，狠抓闲置土地清理，大力推行存置土地的盘活利用。第二，城乡结合部作为城市建设用地扩展的接纳区。要注重建设用地扩展的区位和集聚。第三，必须提高建设用地获取代价，提高非农土地获取成本，为农用地转用设置必要门槛。第四，合理引导农业结构调整，挖掘耕地后备资源，加大资金投入力度，合理开发耕地后备资源，严格实行非农建设占用耕地的“占一补一”措施。

4.2 完善基本农田保护制度
城乡结合都是城市向郊区扩展的重要地带，正确处理保护耕地与城镇建设的关系是城乡结合部耕地保护的关键。首先，城乡结合部基本农田保护区规划要做好与建设规划区的衔接工作。其次。为了保证基本农田的持续利用，应建立适合实际情况的基本农田保护机制。再次，实行基本农田保护责任制和严格土地用途管制。最后。增强保护区空间管制的弹性机制，减少耕地保护与经济建设的矛盾。

4.3 合理调整耕地空间布局，协调耕地保护和杜会经济发展的矛盾
由于经济建设发展需要，部分耕地不可避免被建设占用，但在项目选址布局时要综合考虑耕地布局，尽量占用质量较低的耕地。同时，为减少城镇发展由于缺乏预见性而导致非农占用，在编制土地规划时，在城市可能扩展方向上可以预留城乡扩展区域，区域内不能布置基本农田，尽量少布置耕地，减少规划实施过程耕地保护和经济建设的矛盾。

4.4 科学定价，推进土地资源的市场化配置
首先，不仅要把土地使用权的出让、转让和抵押等全部纳入到一级、二级土地市场的管理之中，还要把集体土地使用权的转让、交换等也纳入其中。实行完全公开的招标、拍卖，禁止一切不透明的场外交易。
其次，加强城乡结合部土地估价制度，推进土地的有偿使用。城乡结合部是现有土地估价制度和土地

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