作为两种不同的价值取向，安全与效率在企业登记审查制度中具有各自不同的意旨和要求，从而形成两者之间的冲突，人们往往面临着顾此失彼的两难选择：

1、安全：强化企业登记主管机关的审查职能。

十一届三中全会以来的改革开放一方面使我国国民经济繁荣发展，另一方面，在这一过程中，市场活动也不时呈现出杂乱化、无序化的运行态势。造成这种状况固然有许多原因，其中不可忽视的一个因素就是企业乱设、滥设，出现了众多的“皮包公司”、“三无企业”、“空壳企业”，大量企业名不符实，一些根本不具备经营条件和资格的非法主体混入市场，从事各种投机违法和商业欺诈活动，致使合法经营者的交易风险增大，市场安全受到严重威胁。为了维护良好的社会经济秩序和交易安全，有必要强化国家干预经济的职能，借助企业登记审查制度，对企业的设立行为加强引导和规范。审查的主要内容是申请设立之企业的登记要件。通过审查，只有符合法律规定的全部设立要件的企业才能准予成立。为此，企业登记主管机关对登记要件的审查既要包括对程序性要件的审查，又要包括对实体性要件的审查。形式审查是对申请设立之企业提交的文件、证件的完备性、有效性进行的审查，实质审查则是对申请设立之企业所提交文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性所进行的审查。只有通过包括形式审查和实质审查在内的全面审查，才能切实把好市场准入关，确认合格的市场主体，保证交易安全。

2、效率：弱化企业登记主管机关的审查职能。

效率是人类社会最为重要的价值取向之一。在企业登记审查制度中，效率主要体现在两个方面：一是行政机关的办事效率，即登记主管机关的审查效率；二是企业的设立效率，即申请设立之企业办理登记手续、获准设立并在此基础上作为市场主体进入商事活动的效率。要想实现效率最大化，不仅要取消企业设立过程中的各种行政前置审批程序，实行单纯准则主义原则，（注5）而且企业登记主管机关对申请设立之企业的审查内容和范围也应尽可能予以限缩。这是因为，登记审查工作需要耗费行政机关的人力、物力，这种耗费构成了行政管理活动的投入。审查的内容越多，范围越广，把关越严，投入也就越大，从而导致行政活动的效率大大降低。而行政效率的降低必然导致企业设立效率的降低，使企业难以适应瞬息万变的市场形势，这将使整个市场经济运行的效率受到损害。因此，在企业设立过程中，弱化登记主管机关的审查职能，是效率原则的必然要求。

三、 我国企业登记管理的意义。

（一）企业登记管理是国家行使和实现经济管理职能的方式之一。

通过科学的企业登记管理。政府得以了解国民经济各部门、各行业的发展趋势和比例。掌握经济全局，来制订适当的产业政策和竞争政策，支持国民经济薄弱环节的发展，限制和调整不符合社会需要的企业的发展，维护正常的经济秩序和竞争秩序，从而控制、引导社会资金流向，使资源的配置更加合理，国民经济各部门、行业、地区得以平衡发展。

（二）企业登记管理是市场准入控制的手段之一。

市场经济条件下，各行各业原则上应该可以自由进出，在竞争中达到动态平衡，从而实现资源的优化配置。然而对于具有自然垄断性质或关系国计民生的一些行业，需要基于社会效益、国家安全、公众利益和总体经济平衡更实行市场准入制度。产业政策、特殊企业、特许经营、行业标准、企业设立审批、企业设立登记等，都是时常准入制度的组成部分或相关内容，而企业登记管理则是市场准入控制的一种直接手段。

1、 企业登记管理有利于维护交易安全和当事人合法权益。

这是现代企业登记管理的一项最重要、最直接的功能。在实行市场经济的条件下，企业登记管理所承担的市场准入控制和对企业轰动进行直接监管的功能是辅助性的，其主要的功能和作用是对企业及其活动实行某种间接监管。

2、 企业登记管理有利于规范企业登记行为。

通过企业登记管理制度规范企业登记行为，可以提高企业登记的质量，确保企业登记能够为国民经济管理和维护社会交易安全提供真实可靠的信息，有利于规范企业组织和督促企业的诚信行事，也可尽力避免登记机关的不规范行为或违法乱纪行为对企业权益和社会秩序可能造成的损害。

四、我国现行的企业登记审查制度的缺陷及其完善。

（一）分析、借鉴国外目前实行的企业登记审查做法。

由于对企业登记的目的、意义和性质认识不同，国外关于企业登记审查的规定也不尽相同。但大部分西方国家认为：登记注册乃是企业设立的一项法律程序，因而政府对企业的登记主要是提供一种权威而统一的程序性服务，而不是行政权力的运用和控制。基于这种认识，美国法律规定：登记机关对公司提交的申请及有关文件资料，只进行形式审查，即审查是否按公司法的规定提交了必须的文件资料；至于这些文件资料是否真实、内容是否合法等实质审查，不是登记机关的事情，而是当事人自己或其委托的代理律师的事情。按照香港公司法的规定，有关文件资料的登记不是其合法与真实的确证，而只是表明已按公司法律的要求办理了登记，注册机关的任务是为这种登记提供高效率的行政法律服务。法国公司法规定：法院书记官（即注册官员）的责任是审核登记要件是否齐备，申请中所载事项是否符合法律要求，是否与证明材料和附件相一致。日本的商业登记法也不要求登记官对登记资料行使审查其合法性和真实性（即实质审查）的职能。（注6）

可见，除个别国家（如英国），大多数西方国家和地区的通例是仅规定登记机关对企业设立的形式审查职能，而未赋予其开展实质审查的职责，即奉行形式审查主义，其立法理由显然在于维护企业的设立自由、营业自由、促进市场运行和行政管理的高效率。至于企业设立中的安全保障，西方国家大都通过公司设立无效或撤销制度，来对第三人利益加以保护。

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