关键词: 村民自治/《中华人民共和国村民委员会组织法》/中国基层民主制度

内容提要: 村民自治是有中国特色的基层民主政治制度，自实施以来引起了国内外的广泛关注，但是在实践过程中，村民自治却不得不面对“两委”矛盾凸显、选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突等诸多困境。在《村组法》修改之际，笔者重提其应具有的民主启蒙和权利觉醒的价值，并提出了要重视“家庭”的作用、把村代会与村委会的任期错开、做实村民监督机构等措施。


村民自治是有中国特色的基层民主政治制度，自从实施以来就引起了国内外的广泛关注。然而，村民自治在实践过程中存在的困境使人们开始质疑和漠视它的民主启蒙和权利觉醒价值。值此《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）讨论修改之际，笔者欲重新探讨它的价值与困境，并对《村组法》提出几点修改的建议。

一、村民自治的价值

村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期，普遍推行于20世纪90年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色的社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治是继家庭联产承包责任制后农民的又一伟大创举，是中国民主政治建设的基础性工程。

根据我的理解，村民自治的价值主要体现在两个方面：一是民主启蒙；二是权利觉醒。loCALhost

第一，民主启蒙。华中师范大学中国农村问题研究中心顾问，张厚安教授认为，中国农村政治体制改革的主要目的是把人民公社时期被剥夺的人身自由和民主权利还给农民。村民自治在实践过程中取得的成绩和意义不可低估，它是繁荣中国农村经济文化及发展农村公益事业的重要环节，是维护农村社会安定团结的前沿阵地，是巩固以工农联盟为基础的国家政权的根本保证，是社会主义民主政治建设的基础工程。安徽省社科院辛秋水教授也持相似的观点。他认为，在社会发展问题上一直存在着两个相互对立的观点：一个是“主民”的思想；另一个是“民主”的思想。从“主民”到“民主”的过渡是一个长期的历史进程，村民自治是从“主民”到“民主”变迁的生动体现。村民自治的历史意义就在于它将极大地促进中国基层民主的发展进程。随着理论研究的深入和实践的发展，越来越多的学者、官员、民众开始认同村民自治的民主启蒙作用。正如徐勇教授所言，村民自治是中国政治体制改革最深入的一个领域，它作为基层直接民主的有效形式，从根本上改变了长期以来中国社会普遍存在的自上而下的授权方式，将一种自下而上的乡村社会的公共权力产生的方式用制度确定下来，体现了法治和民主精神，是现阶段中国民主政治建设的起点和突破口。

第二，权利觉醒。在我看来，目前中国乡村实行的村民自治，其立制的基本精神是以个人为主体的，村民是以“个人”这一身份进入乡村政治领域的。这种从家庭到个人的转变，体现的不只是一种政治单元的转变，更多的是对个人民主权利的承认，这一点对于有着几千年专制传统的中国社会特别重要。民主政治的基础是个人权利的确认和保护。民主是在尊重个人权利基础上的多数决定，或者说是以多数决定来防止共同体的人格化身的为所欲为，从而保护公民个人权利的一种机制。如果说，民主制度作为市场经济条件下的权威认同方式，是以个人行动者作为前提和基础的，那么，以市场化为背景对“个人权利”的平等保护，正是“村民自治”的本质所在。村民自治也许在目前或者相当长的一个时期内，还不能构造一个民主的乡村社会，但它所主张和努力实现的以个人权利为本位、以国家法制为依据的政治文化理念和制度规范，是尊重“个人权利”的社会规则的，并且正在培育乡村社会的社区精神。乡村社会是中国社会的基础，对村民个人权利的确认和保护，也就意味着中国社会的最深厚的基础得到了改造。这是理解近代以来中国乡村社会政治发展和进步的关键。

二、村民自治的五大困境

制度设置与理论设计的初衷已如上所述，但是在实践中，村民自治却面临着五大困境。

1.“两委”矛盾凸显

在当今农村，实际上同时存在着两个进行村务管理的组织，即村党支部和村委会。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。问题是，村委会作为村民自治组织，也是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者的权力来源和职权的不同必然影响到农村政治的统一性。目前，党支部和村委会之间的关系和矛盾越来越成为村民自治进程中一个不容忽视的焦点。在处理“两委”关系上，个别问题严重的村，由于“两委”班子不和，往往导致村级事务中管理的混乱，严重影响乡村各项工作的顺利开展，成了“老大难”村。

2.选举“乱象”

村民自治制度实行以来，在相当长的时间里都是在“民主”的价值光环下得以推行的。这种民主的形式在村委会选举中体现得最为明显，但是，在实践中各地都不同程度地存在着贿选、暴力威胁等选举“乱象”。因“选举”引发的上访问题在一些地方表现得很突出。这些选举“乱象”的存在严重败坏了选举风气，损害了村庄选举的公平公正，影响了村民对选举结果的信任，阻碍了村民自治制度的完善和发展。虽然一些地方正在努力探索解决选举“乱象”的有效措施，《村民委员会组织法》第十五条也明确规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”但是，近几年，贿选、暴力威胁等不正当选举行为不但

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