远大于清代保甲，而相保、相受、相葬、相救、相赒、相宾，也看不出类似清代保甲之间相互监视、连保连坐的意思，后者其实与秦商鞅变法时实行的“令民为什伍，而相牧司连坐”[11]更为接近，这已经背离了儒家“罪弗及嗣”[12]刑罚理念。至于宋代王安石所行“保甲之法，籍乡村之民，二丁取一，十家为保，保丁皆授以弓弩，教之战阵”[13]，实则是寓兵于民的意思，清乾隆时吏科给事中陆曾禹认为：“王安石本意亦欲寓兵于农，但训练无时、妨农扰众，是以行之无成。”[14](p·354)若论清代保甲的历史渊源，最直接的当属明代王守仁巡抚江西时实行的十家牌法。其办法是：“在城居民，每家各置一牌，备写门户籍贯及人丁多寡之数，有无寄住蹔宿之人，揭于各家门首，以凭官府查考。仍编十家为一牌，开列各户姓名，背写本院告谕，日轮一家，沿门按牌审察动静，但有面目生疏之人、踪迹可疑之事，即行报官究理，或有隐匿，十家连罪。”[15](p·136)不过，讲究连坐的十家牌法在江西一地实施过程中，仍然出现“各处官吏类多视为虚文，不肯着实奉行查考”[16](p·141)的状况，究其原因，王守仁认为：“大抵法立弊生，必须人存政举。若十家牌式徒尔编置张挂，督劝考较之法虽或暂行，终归废弛。”[17](p·139)说到底，还是人的问题。
无独有偶，保甲制度在清代面临着同样的困境。康熙时黄六鸿已经发现：“惟行之者不得其要，且视为具文，而又纷纷焉，日见其奉令之扰，究无其取效之实，遂以保甲为厉民之具而弛之。”[7](p·449)张伯行感叹保甲事务“奈有司奉行不力，地方人等视为故事，以致匪类潜藏，祸患弗恤”[18](p·306)。这种状况，连天子脚下也不例外。道光十六年，皇帝在一份上谕中称：“京师市廛云连，居民稠杂，奸匪最易潜藏，向来编次门牌，设立循环号簿，附近圆明园一带，复派令拣发司坊官分驻查察。立法本极周密，乃行之日久，奉行故事，视为具文，不可不严加整顿。”[19](p·420)
实际上，清朝皇帝对于保甲制度普遍被视为具文的情况也心知肚明。道光十六年二月，皇帝在上谕中说“保甲一法，著之令甲，立法本极周密，最为弭盗良规”，虽然“法立弊生，检防难及，以致编查徒为具文，未能徧收实效”，皇帝仍严令：“嗣后著各直省督抚，责成各道府慎选委员，会同地方正佐各官亲历编查，不准携带多人，致滋纷扰。傥虚行故事，或不安本分，地方官据实禀详，该上司即严行参办。如徇隐不报，亦著一并严参。”[20](p·288)同治三年六月，清廷在上谕中仍视保甲为“地方之要务”，要求各省督抚申明保甲章程，督促地方官力行保甲[21](p·305)。光绪十三年二月，有人因各省保甲废弛、请饬整顿，皇帝谕内阁：“保甲为弭盗良法，果能切实编查，则莠民无藏身之所，地方自臻安谧。近来各直省游勇枭匪滋事之案甚多，即使拿获严惩，良民已先受其害，非筹正本清源之策，不足以靖萑苻而安闾里。著各直省督抚，严饬所属，将保甲事宜认真办理[22](p·224)”。
在中国古代，如果一项被认为是好的法律制度在实行过程中出现了问题，人们通常会归咎于法律制度的执行者，这就是“徒法，不能以自行”[23]的道理。起码在清朝皇帝看来，实行保甲可以消弭盗贼，老百姓和地方官吏均受其利，国家达到长治久安。尽管保甲制度在各地出现了种种问题，清朝皇帝仍然相信，只要多加督促，地方官实力奉行，保甲制度一定能够带来预期的效果。
二、地方官吏疲于应付
一种社会组织在初建阶段，往往带有理想化的色彩，“组织被看成是一个统一的、凝聚在一起的整体，由预先确立的、稳定的目标建构而成，组织为这一目标而奋斗，而且就其与这一目标的关系而言，可以说，组织完全是透明的。组织是一架机器，所有的齿轮互相吻合、彼此匹配，完美地融为一体，与单一的理性相对应。从纯粹工具主义的观点来看，组织的整合由组织的目标来保证，组织的目标体现为合法性和理性，从而保证所在成员心甘情愿地服从。”[24](p·48-49)从清代官方的解释来看，保甲组织的凝聚力来源于“弭盗贼”的目标。一旦盗案发生，百姓将会蒙受性命财产的损失，邻右将会因官司受到拖累，地方衙门印捕防汛官员也难脱干系。如果百姓在当地衙门组织下编联保甲，大家齐心协力，有钱的出钱，有力的出力，共同监督，患难与共，就能够消弭盗贼，家家安乐。
这样的理想当然是美妙的，不过有些一厢情愿的味道。“组织成员多重的、易变的、而且最终是矛盾冲突的愿望和动机，与组织目标、结构和正式规则应该表现出的经济理性，是相互角逐和相互冲突的。”[24](p·50)如果把保甲组织看作一架机器，那么这架机器的齿轮如地方官吏、保甲长、保甲成员等并未彼此融合为一体。他们期待保甲制度的实施能够给自己带来某种利益，这些愿望和动机恰恰成为一种离心力，使保甲制度难以维系。
对于地方官吏而言，推行保甲制度能够带来一方平安，这当然是值得期待的事情。皇帝上谕催督于上，国家法令规范于下，地方官吏们似乎也没有消极怠工的道理。不过，他们在编联保甲的时候很容易发现，把辖区内的所有百姓按照十家一牌、十牌一甲、十甲一保组织起来并非易事。
首先，由于辖区地域广阔，地方官难以遍查所有城乡户口，疏失之处在所不免。如叶佩荪所言：“地方辽阔，户口畸零，官必不能遍历乡村，细询姓氏，只凭乡约造报，错误相仍，则编审之不真。”[9](p·46-47) 李彦章也抱怨：“属邑地方辽阔，辖地有周围八九百里及五六百里不等者，即迁江至小之邑，亦有三百余里，其间山村窵远、僻路险巇州县，势不能周历亲编。即惟分饬胥差，转传保甲，责令按户填写汇册缴呈，而若辈各惮烦劳，小民不知实在，村零户散，谁为挨次查开？亦惟在彼差保，约略编填，含糊递送，各该州县按册填牌，给发了事，挂一漏万，更无从知，是地广则觉察难周，牌多则编填易溷，不有经始，何以虑终。”[25](p·191)地方官不可能遍历辖区，清查户口，仅凭差保申报，发牌造册，编联保甲的工作

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