之意，将此通谕知之”[22](p·224)，要求地方州县办理保甲而不假手书役，这是根本无法做到的。既然假手书役又要杜绝书役借机需索，这也是很难办到的，毕竟牌册及人工费用也是一笔正常的开销，政府不肯拿出预算，办事人员只好自己想办法。嘉庆时进士张惠言曾提出：“劝课富室，使出财于公，主者掌之，领牌报册之费则以此给，遇官事供亿之费则以此给，有所禀报舟车饮食之费则以此给，在牌之家惟责其检察无隐，而不使出一钱，向之门牌钱皆可除免，其有廉得奸宄者，又取于公以赏之，则民知有牌之利而忘其劳矣，”[34](p·251-252)富人的良心与书役的清廉同样都是靠不住的，于是，百姓未蒙其利，已深受书役需索之害，保甲制度之窒碍难行可想而知。其结果是：“地方官视为具文，往往置之不问，虽有一二纸上空谈者，不过虚应故事。”[35](p·223)

三、保甲长所用非人
如果说编联保甲需要地方官组织领导，那么保甲组织一经建立，日常的监督、稽查就需要保长、甲长、牌头了。“故欲保甲之实行有效，非保甲长等之得其人未见其可也。”[36](p·450)对于保长甲长的人选，清政府十分重视，要求民间选出殷实、老成之人担当此任。有的地方除了要求保长、甲长人选殷实、老成外，最好还要家有子弟，“盖殷实老成则廉隅自饬，挥指听从，有子弟则助理有人，勿致误事，而甲务可举矣。”[36](p·451)
保甲长的主要职责是及时掌握保甲内户口变化情况，上报地方官。清代《户部则例》规定各地保甲组织建立循环簿，按年更换。嘉庆年间曾通行叶佩荪拟定的循环簿使用办法：“循环之法，该县初次于当堂，将环册发给，谕各里甲长，此后各户如有迁移、生故、婚嫁增减等项，随时令牌长告知甲长，公同于牌册内某项之旁添注涂改，下书甲长花押，定期于每年三、六、九、腊四季月之朔日，专令里长各携已添改之环册至县，该县于是日预将存署循册铺列堂前，里长齐集县堂，当令将环册缴留署内，各按本甲将未改添注之循册领回。先将上季已更改之户，同牌长照门牌补注讫，仍存甲长处，将后有更改之户陆续更改，俟过三个月换册之期，将循册缴官，复将环册领回，悉如前法办理。其各户门牌均于改册时一体改注悬挂，不必缴官，计循环二册，虽历二三年之久，添改尚不至模糊，俟年久再行换造，则缮册不烦而户口得实。”[9](p·51-52)
在核实、申报保甲的同时，保甲长还负有查访奸盗的职责。依照《户部则例》，“凡甲内有盗窃、邪教、赌博、赌具、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴曲、贩卖硝磺并私立名色敛钱聚会等事，及面生可疑、形迹诡秘之徒，责令专司查报户口、迁移登记并责随时报明，于门牌内改填，换给门牌。甲保各长果能稽察详慎，首报得实，酌量奖赏，倘应查不查、应报不报，按例分别治罪。”[5](p·20-21)保长、甲长、牌长的日常工作是：每天傍晚的时候，牌长拿着稽查簿子依次到所统十家，询问该户男子有无外出，如外出过夜，则问明在何处住宿，并一一记录在案。对于那些经常外出不归，且又不在亲友家落脚的人，更要仔细盘查，如果此人言语含糊，恐有结交歹人之嫌，应该马上报告保长，再行盘问。对于各户留宿的外来人口，也要详细询问。如果留宿的是单身女子，就要问明她的身份，以及当天没走的理由。对于那些口音不对、面生可疑的人，除细细盘问外，还要向邻右查实。如果来路不明，就要当场将此人拘拿，然后报告保长[37](p·454-455)。
有的地方还要求保长、甲长负责宣讲圣谕等教化事宜。如王凤生在《保甲事宜》所言：“各坊恭请圣谕一册，交给乡里耆用黄布套装，贮供奉于该坊寺观之内，每月朔望，或届春祈秋报并清明冬至等节，该乡里耆遴选本坊有通晓文义、口音清朗者，邀令对众宣讲一二条，以资教化。”[1](p·113-114)宣讲圣谕只是教化之一种，导人向善需要多方努力，“州县官条析利害，躬行劝导，谆属乡保及耆老绅衿，遍为诫勉，其有厚德笃行足为一乡之表式者，公举以闻，官为优礼。又如读书苦志之士，耐贫守节之妇，或周以布粟，或表其门闾，则乡里争以为荣，而愚民咸知劝善。”[9](p·55-56)。即便是基层，保长、甲长在管辖弭盗事务的同时，也要承担宣传教化的职责，这大概就是所谓的明刑弼教。
在保甲事务中，保长、甲长、牌头等人所得到的最实际的利益就是可以免除官方的其他差役。《户部则例》明令禁止地方官对保甲长派充他役，目的就是让保甲长专心稽查。嘉道年间的王凤生专门罗列“地方官不得扰累乡里耆事件”，包括：如果命盗案件发生在某甲之内，仍由地保拘拿人犯，保甲长等不担此任；地方徭役事件，衙门书役不得向保甲长摊派；官府向百姓催征钱粮，仍由地保负责，不得责成保甲长征收，等等[1](p·114-115)。李彦章在“禀行保甲十家牌简易法”提出：“自查造以至换册，保甲长究有汇查奔走之劳，且随时稽察地方，责成尤重，应饬各州县确慎举充，秪令专司保甲之事，平时优加体恤，予以颜色，其地方钱粮命盗词讼差徭等事概不佥遣，该保甲果能于三年之内任劳任怨，实力奉行，并无错漏户口及户丁犯法等事，即由州县酌予花红，给匾奖赏，匾内择用明洁、勤奋、诚实、能干等字样，书二字以旌其闾而示之劝，倘有容隐滋事需索把持，亦即治以应得之罪，使人知儆。”[25](p·204)
李彦章除了强调对于保长甲长不得摊派杂役以外，还提出对于表现出色的保甲长酌予奖励，当然，这种奖励更多的是精神上的，物质上的只是给予一点点花红。王凤生还特别提出将甲长的称谓改为甲耆，并由政府发给执照，[44]这些都是昭示尊重的意思。早在康熙年间，黄六鸿还专门为保长、甲长设计了堪称隆重的就职仪式。如保长“其选任者，至期，官升大堂，先备烧金银花红绸酒榼鼓乐，命约地等伴领新保长由东角门进至滴水檐下排立，鼓吹举乐，阴阳生为之簪花披红。县官起立，新保长先行庭参后四叩，县官出案傍答揖礼毕，阴阳生执壶把盏捧榼，县官亲为递酒，斟三巡毕，新保长称谢，免行礼，鼓乐前导，由中门而出，印给优免夫差票，城

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